Corte di Cassazione, Sezioni Unite civile, sentenza 3 novembre 2026, n. 28296

Le Sezioni Unite escludono una violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione, ma lasciano ferma la tutela contro il concreto inadempimento datoriale.

Le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, con la sentenza depositata il 3 novembre 2026, n. 28296, hanno composto il contrasto formatosi nella giurisprudenza di legittimità sulla disciplina dell’orario di lavoro dei dirigenti medici del Servizio sanitario nazionale nel periodo anteriore all’abrogazione delle deroghe disposta dalla legge n. 161 del 2014.

La Corte ha escluso che gli artt. 3, comma 85, della legge n. 244 del 2007 e 41, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008, integrassero, di per sé, una violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione idonea a fondare la responsabilità risarcitoria dello Stato. La decisione non legittima però il sistematico superamento dei limiti di orario o la mancata fruizione dei riposi: resta infatti possibile, secondo le regole interne, l’azione nei confronti del concreto datore di lavoro quando la violazione sia a esso imputabile.

La sentenza è intervenuta nel giudizio promosso da alcuni dirigenti medici nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri. Il ricorso è stato rigettato, con compensazione integrale delle spese del giudizio di legittimità e con la contestuale dichiarazione della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto (Cassazione civile, Sezioni Unite, sentenza n. 28296 del 2026).

Il caso e il contrasto giurisprudenziale rimesso alle Sezioni Unite

Alcuni dirigenti medici del Servizio sanitario nazionale avevano convenuto in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri chiedendo il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dal mancato o inesatto adeguamento dell’ordinamento italiano alla direttiva 2003/88/CE in materia di orario di lavoro e riposi.

La domanda riguardava il periodo compreso tra il 2008 e il 2015 e traeva origine dalla dedotta prestazione di attività lavorativa oltre la durata media massima di 48 ore settimanali, comprensive del lavoro straordinario, nonché dalla mancata fruizione del riposo giornaliero minimo di 11 ore consecutive ogni 24 ore.

Gli attori sostenevano che il regime introdotto dall’art. 3, comma 85, della legge n. 244 del 2007 e dall’art. 41, comma 13, del decreto-legge n. 112 del 2008 avesse sottratto illegittimamente il personale sanitario e il personale delle aree dirigenziali del Servizio sanitario nazionale all’applicazione degli artt. 4 e 7 del decreto legislativo n. 66 del 2003, relativi rispettivamente alla durata massima dell’orario settimanale e al riposo giornaliero.

Le disposizioni derogatorie furono successivamente abrogate dall’art. 14 della legge n. 161 del 2014, con decorrenza differita. La sentenza fa riferimento al periodo anteriore alla piena efficacia dell’abrogazione, indicando in diversi passaggi l’intervallo compreso tra il 1° gennaio 2008 e il 25 novembre 2015.

Il Tribunale e la Corte d’appello di Roma avevano rigettato la domanda. La corte territoriale aveva ritenuto che la disciplina interna, considerata nel suo complesso, fosse compatibile con il diritto dell’Unione e aveva inoltre attribuito rilievo all’art. 15, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1992, secondo cui il dirigente sanitario è responsabile del risultato anche quando il suo conseguimento richieda un impegno orario superiore a quello contrattualmente definito (art. 15 d.lgs. n. 502/1992).

La causa è giunta in Cassazione, dove la Sezione Lavoro, con ordinanza interlocutoria n. 30777 del 2025, ha rilevato un contrasto latente con le decisioni della Terza Sezione civile nn. 18381 e 18382 del 2025 (Cassazione civile, Sezione Lavoro, ordinanza n. 30777 del 2025).

La Terza Sezione aveva ritenuto che le norme derogatorie interne si ponessero in contrasto con le direttive europee, ma aveva escluso in concreto la responsabilità dello Stato per difetto di prova del nesso causale. In particolare, secondo quelle pronunce, non era sufficiente dimostrare il superamento dei limiti orari: il medico avrebbe dovuto allegare e provare che le ore eccedenti derivassero dalla disciplina interna difforme dal diritto dell’Unione e non, invece, dal perseguimento degli obiettivi programmati o da una scelta collegata alla responsabilità di risultato.

La Sezione Lavoro aveva invece prospettato una diversa soluzione, fondata sulla compatibilità complessiva del sistema normativo e contrattuale con la direttiva, tenuto conto della specialità della dirigenza sanitaria, del ruolo della contrattazione collettiva e della flessibilità organizzativa necessaria ad assicurare la continuità dell’assistenza.

La responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione

Le Sezioni Unite hanno ricostruito anzitutto i presupposti della responsabilità dello Stato membro per mancata o non corretta attuazione di una direttiva europea.

Secondo i principi elaborati dalla Corte di giustizia a partire dalle sentenze Francovich e Brasserie du Pêcheur, occorre verificare che: la direttiva attribuisca diritti ai singoli; il contenuto di tali diritti sia individuabile sulla base della disciplina europea; sussista un nesso causale tra la violazione dell’obbligo gravante sullo Stato e il danno lamentato; la violazione sia sufficientemente caratterizzata, cioè grave e manifesta rispetto ai limiti posti al potere discrezionale dello Stato membro.

Il requisito della violazione sufficientemente caratterizzata deve essere valutato considerando, tra gli altri elementi, il grado di chiarezza e precisione della norma europea, l’ampiezza del margine di discrezionalità lasciato alle autorità nazionali, la natura intenzionale o involontaria della trasgressione, la scusabilità dell’errore di diritto e l’eventuale esistenza di una giurisprudenza europea consolidata che rendesse evidente l’illegittimità della disciplina interna.

Nel caso dei dirigenti medici, la Corte ha riconosciuto che la direttiva 2003/88/CE tutela il diritto al riposo giornaliero e alla durata media massima dell’orario settimanale. Ha però sottolineato che la stessa direttiva non costruisce un sistema del tutto rigido, ma prevede margini di deroga e di adattamento organizzativo, anche in relazione ai servizi ospedalieri e alla continuità assistenziale.

Gli artt. 17 e 18 della direttiva attribuiscono un ruolo significativo alla legge, agli atti regolativi e alla contrattazione collettiva, purché siano salvaguardate la salute e la sicurezza dei lavoratori e siano assicurati periodi equivalenti di riposo compensativo oppure, nei casi eccezionali previsti, una protezione appropriata.

L’ampiezza di tali margini di adattamento ha inciso, secondo le Sezioni Unite, sulla valutazione della gravità e della manifesta evidenza della violazione imputabile allo Stato.

Il regime interno e il ruolo della contrattazione collettiva

Le disposizioni del 2007 e del 2008 avevano escluso, rispettivamente, l’applicazione dell’art. 7 del decreto legislativo n. 66 del 2003 al personale del ruolo sanitario e quella degli artt. 4 e 7 al personale delle aree dirigenziali del Servizio sanitario nazionale, rimettendo alla contrattazione collettiva la definizione delle modalità idonee a garantire condizioni di lavoro compatibili con la tutela della salute e il recupero delle energie psicofisiche.

La Corte ha valorizzato il fatto che il sistema previgente non avesse eliminato ogni presidio di tutela, ma avesse demandato alla contrattazione collettiva e alla contrattazione integrativa l’individuazione di modalità di riposo adeguate.

In particolare, il CCNL del 2008 prevedeva che le aziende definissero modalità di riposo nelle ventiquattro ore idonee ad assicurare condizioni di lavoro adeguate, il pieno recupero delle energie psicofisiche e la prevenzione del rischio clinico. Era inoltre previsto, dopo il servizio di guardia o la turnazione notturna, un periodo di riposo obbligatorio e continuativo in ambito diurno, tale da interrompere effettivamente la prestazione lavorativa prima dell’inizio del turno successivo.

Le Sezioni Unite hanno riconosciuto che la disciplina collettiva non riproduceva in modo rigido e testuale il limite delle 11 ore consecutive e non specificava puntualmente tutte le modalità dei riposi compensativi. Tale incompletezza, tuttavia, non è stata ritenuta sufficiente, da sola, a dimostrare una violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione.

La Corte ha attribuito rilievo anche alla peculiarità dello statuto della dirigenza medica, caratterizzato da: autonomia tecnico-professionale; organizzazione per obiettivi; responsabilità del risultato; continuità delle cure; flessibilità dell’orario contrattuale; collegamento tra obiettivi assegnati e retribuzione di risultato.

L’art. 15, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1992, nel prevedere che il dirigente sia responsabile del risultato anche quando il suo conseguimento richieda un impegno orario superiore a quello contrattualmente definito, è stato considerato dalle Sezioni Unite come uno degli elementi del più ampio sistema interno. La disposizione, tuttavia, non consente di ritenere che il dirigente possa liberamente rinunciare ai limiti massimi di protezione o ai riposi previsti dalla legge e dal diritto dell’Unione.

Esclusa la violazione sufficientemente caratterizzata

Alla luce di questo quadro, le Sezioni Unite hanno escluso che il regime interno del periodo considerato integrasse una violazione sufficientemente caratterizzata del diritto dell’Unione.

Secondo la Corte, depongono in tal senso: l’ampio sistema di deroghe previsto dalla direttiva, con particolare riguardo ai servizi sanitari e alla continuità assistenziale; il ruolo attribuito dal diritto dell’Unione alla contrattazione collettiva nella disciplina dei tempi di lavoro e dei riposi; la complessità dello statuto della dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale; la formulazione non univoca delle clausole europee e interne relative alla concreta modulazione dei riposi compensativi; la possibilità di interpretare la contrattazione collettiva anteriore al 2015 in modo compatibile con la tutela della salute dei lavoratori.

La responsabilità dello Stato è stata quindi esclusa non per un semplice difetto di prova del danno o del nesso causale nel caso concreto, ma perché, secondo la ricostruzione delle Sezioni Unite, mancava a monte una violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione.

La conclusione non significa che ogni concreta violazione dell’orario o dei riposi fosse lecita. La Corte ha distinto il piano della responsabilità dello Stato legislatore da quello del rapporto individuale di lavoro.

La procedura d’infrazione non equivale a una condanna dello Stato

Le Sezioni Unite hanno esaminato anche il rilievo attribuito dai ricorrenti alla procedura d’infrazione n. 2011/4185, avviata dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia.

La Corte ha chiarito che l’apertura di una procedura di infrazione ai sensi dell’art. 258 TFUE costituisce uno strumento di interlocuzione istituzionale tra Commissione e Stato membro. Essa non equivale, di per sé, a un accertamento definitivo dell’inadempimento.

La procedura, sfociata nella causa C-124/14, è stata cancellata dal ruolo dopo la rinuncia della Commissione conseguente all’approvazione della legge n. 161 del 2014, senza che intervenisse una sentenza della Corte di giustizia idonea ad accertare in via vincolante l’incompatibilità della disciplina italiana con il diritto dell’Unione.

La successiva abrogazione delle disposizioni derogatorie non può quindi essere considerata una confessione implicita dell’illegittimità del regime previgente. Secondo la sentenza, essa può rappresentare anche una scelta legislativa di rafforzamento e armonizzazione della tutela già ricavabile, mediante interpretazione conforme, dal sistema precedente.

Nessun rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia

Il Pubblico Ministero aveva prospettato l’opportunità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE, in ragione del contrasto interpretativo sulla portata delle deroghe previste dalla direttiva 2003/88/CE.

Le Sezioni Unite hanno escluso la necessità del rinvio richiamando i criteri elaborati dalla giurisprudenza europea in materia di obbligo del giudice nazionale di ultima istanza.

Secondo la Corte, la soluzione adottata prescindeva dalla necessità di una nuova interpretazione delle disposizioni unionali, la cui portata è stata ritenuta sufficientemente chiara e già definita nei suoi aspetti rilevanti. Il tema controverso riguardava invece l’interpretazione delle norme interne e della disciplina collettiva applicabile alla dirigenza medica, questione rimessa al giudice nazionale.

La Corte ha quindi ritenuto insussistenti i presupposti per il rinvio pregiudiziale.

Esclusa la responsabilità dello Stato, resta la tutela contro l’inadempimento datoriale

Il principio affermato dalle Sezioni Unite opera su due piani distinti.

Da un lato, lo Stato non è responsabile, a titolo di risarcimento per mancata o non corretta attuazione della direttiva, perché le disposizioni derogatorie non integravano di per sé una violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione.

Dall’altro lato, resta possibile far valere, secondo le regole interne, la responsabilità del concreto datore di lavoro, come l’azienda sanitaria o l’azienda ospedaliera, qualora sia accertato il superamento sistematico dei limiti di orario o la mancata fruizione dei riposi e tali violazioni siano imputabili all’organizzazione datoriale.

La sentenza richiama, in questo secondo ambito, la responsabilità datoriale derivante dall’art. 2087 c.c. e l’orientamento secondo cui il danno da usura psicofisica è presunto nell’an quando sia stata allegata e provata una violazione sistematica di norme specifiche sui limiti massimi dell’orario e sui riposi.

La presunzione nell’an non elimina però la necessità di accertare, nel singolo giudizio: quali limiti siano stati concretamente violati; con quale frequenza e per quale periodo; se la violazione sia imputabile al datore di lavoro; se siano stati assicurati riposi compensativi o una protezione appropriata; quali siano le conseguenze pregiudizievoli e la loro concreta entità.

Il consenso del dirigente al modello organizzativo, agli obiettivi aziendali o alla responsabilità di risultato non può essere trasformato in un’autorizzazione generale al superamento dei limiti massimi di protezione o alla soppressione dei riposi. La Corte esclude infatti che il consenso possa operare ad nutum o ad libitum. Il collegamento tra orario e obiettivi rileva nell’assetto complessivo della dirigenza sanitaria, ma non cancella la tutela inderogabile della salute del lavoratore.

Il principio di diritto

Le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio:

«In tema di personale delle aree dirigenziali del Servizio Sanitario Nazionale, le norme di cui agli artt. 3, comma 85, della Legge n. 244 del 2007, e 41, comma 13, del D.L. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 133 del 2008 – vigenti fino all’abrogazione sancitane dall’art. 14 della Legge n. 161 del 2014 – nel disporre l’esclusione, rispettivamente, del personale del ruolo sanitario e del “personale delle aree dirigenziali” del Servizio suddetto dal campo di applicazione degli artt. 4 (durata massima dell’orario settimanale) e 7 (riposo giornaliero) del D.Lgs. n. 66 del 2003, non integravano, di per sé, una violazione, grave e manifesta, del diritto dell’Unione […], idonea a fondare la responsabilità dello Stato membro, restando ferma la diversa eventuale responsabilità del datore di lavoro, secondo le regole interne, per il concreto superamento dei limiti legali o contrattuali dell’orario o per la mancata fruizione dei riposi».

La formula riassume il doppio livello di tutela delineato dalla decisione: esclusione della responsabilità dello Stato per il regime legislativo previgente e permanenza della tutela individuale nei confronti del datore di lavoro quando la violazione dell’orario o dei riposi sia concretamente accertata e imputabile all’organizzazione aziendale.

La decisione sulle spese

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso e compensato integralmente le spese del giudizio di legittimità, valorizzando la complessità delle questioni trattate e la non uniformità degli orientamenti espressi in precedenza dalla Corte.

Avv. Sabrina Caporale